Villingen-Schwenningen – Die kommunale Gebietsreform zu Beginn der 1970er-Jahre

Natürlich sahen Lokalpolitiker jetzt ihre Chance: Aufwertung ihrer Gemeinde(n), Investitionen und sehr viel Geld aus dem Landeshaushalt. Auch die personelle Situation sah günstig aus: in Villingen mit Severin Kern ein Oberbürgermeister kurz vor dem Ruhestand, in Schwenningen mit Gerhard Gebauer ein Oberbürgermeister, der nach zehn Jahren in Schwenningen noch gut weitere 20 Jahre im Amt sein könnte, wenn er denn von der Bevölkerung der neuen Stadt gewählt würde (tatsächlich blieb er bis zu seinem Ruhestand 1994 Oberbürgermeister). Von daher waren von Anfang an personelle Rivalitäten weitgehend ausgeschaltet. Zwar war der Villinger Oberbürgermeister CDU-Mitglied und der Schwenninger in der SPD, doch bei Bürgermeistern in Baden-Württemberg spielt bei Wahlen die Parteizugehörigkeit kaum eine Rolle. Tüchtig muss ein Oberbürgermeister sein und bürgernah. Beides traf auf den Amtsinhaber aus Schwenningen zu. Von Vorteil konnte zusätzlich sein, dass der Landesinnenminister Walter Krause nicht nur ebenfalls Sozialdemokrat, sondern auch persönlich mit dem Schwenninger Oberbürgermeister gut bekannt war – beide waren zudem ähnlich technokratisch veranlagt.

Zum frühestmöglichen Zeitpunkt wurde ein interkommunaler Ausschuss aus den Gemeinderäten beider Städte gebildet, der eine Fusion vorbereiten sollte. Er trat erstmalig am 10. Januar 1969 zusammen und tagte unter Ausschluss der Öffentlichkeit – ein Verfahren, das gerne angewandt wird, um ein möglicherweise umstrittenes Vorhaben durchzuziehen. Als man vor die Öffentlichkeit trat, war alles bereits festgezurrt und alle Fraktionen standen hinter dem Projekt einer Städtefusion. Eine Bürgeranhörung fand erst am 28. März 1971 statt – zu spät für eine Opposition gegen das Vorhaben, die sich bezeichnenderweise eher im statusbewussten Villingen artikulierte. Für die Fusion stimmten dann doch in Villingen 77,8 Prozent (Stimmbeteiligung 58,7 %) und in Schwenningen 64,2 Prozent (Stimmbeteiligung 60,7 %). Zum 1. Januar 1972 war damit die neue Stadt gegründet, doch die Probleme der Integration sollten sich erst noch erweisen.

Da sich die Kreisreform als weniger schwierig erwies, konnte sie bereits zum 1. Januar 1973 abgeschlossen werden. Denn ein Kreisbewusstsein besteht in der Bevölkerung nur in reduzierter Form. Hier ging es zunächst darum, wie groß Landkreise überhaupt werden sollten. Die SPD in der damaligen Landesregierung wollte Großkreise, die letztlich die Regierungspräsidien überflüssig machen könnten. Die CDU war eher für kleinere Landkreise und die Beibehaltung der vier Regierungsbezirke. Letztlich konnte sich die CDU gegen den Juniorpartner SPD durchsetzen. So konnte es auch im Falle von Villingen-Schwenningen nur noch darum gehen, wie der Landkreis geschnitten sein sollte und welche Gebiete dazukommen würden.

Dass die neue Stadt Villingen-Schwenningen Sitz des Landratsamtes sein sollte, war unumstritten. Vielmehr ging es darum, wie groß der Kreis werden sollte. Die große Lösung mit der Einverleibung der Kreise Rottweil und Tuttlingen passte dann nicht mehr ins Konzept, ganz abgesehen davon, dass Rottweil und Tuttlingen mächtige politische „Patrone“ besaßen, sodass nur der Kreis Donaueschingen zum bisherigen Landkreis Villingen kam, der den neuen Landschaftsnamen Schwarzwald-Baar-Kreis bekam. Natürlich wurden auch die Nachbarkreise in ihrem Zuschnitt geändert, gehörte doch zuvor Schwenningen zum Kreis Rottweil.

Auch die bisherigen Regierungsbezirke Nordwürttemberg, Südwürttemberg-Hohenzollern, Nordbaden und Südbaden als Mittelinstanz zwischen Ministerialebene und Kreisen/ Gemeinden wurden neu zugeschnitten. Dabei wurden die alten Landesgrenzen zwischen Baden, Württemberg und Hohenzollern verwaltungsmäßig überschritten, die Land-kreise neu zugeordnet. Das Ziel war, die verschiedenen Landesteile zwecks Integration des Bindestrichlandes zu verzahnen. Folgerichtig wurden die Regierungsbezirke nunmehr nach dem Sitz des Regierungspräsidiums benannt: Stuttgart, Tübingen, Karlsruhe und Freiburg. So kamen im Raum Schwarzwald-Baar-Heuberg beispielsweise die württembergischen Kreise Rottweil und Tuttlingen zu dem als badisch wahrgenommenen Regierungsbezirk Freiburg; ebenso der neue Kreis mit Sitz in Villingen-Schwenningen. Manche neuen Landkreise bestehen auch ganz bewusst aus badischen und württembergischen Gemeinden; so zum Beispiel der Bodenseekreis (Friedrichshafen) oder der Main-Tauber-Kreis (Tauberbischofsheim). Manche Kreise, wie etwa Sigmaringen, bestehen aus ehemaligen badischen, württembergischen und hohenzollerischen Teilen.

Die ehemaligen territorialen Zugehörigkeiten sind mehr als eine Kuriosität: Sie repräsentieren unterschiedliche politische Kulturen, die Mentalitäten und Verhalten der Menschen bis heute bestimmen. Schon das äußere Erscheinungsbild der beiden Städte ist kaum zu verwechseln: Villingen, eine tausendjährige Stadt, vom Herrschergeschlecht der Zähringer wie Freiburg im Breisgau oder Bern planmäßig angelegt, mit Achsenkreuz und ovalem Grundriss; eine Stadt des Handels, des Verkehrs, der Verwaltung, die uns kunsthistorisch bedeutende Bauten hinterlassen hat. Schwenningen dagegen ein zur Stadt aufgestiegenes Dorf, unplanmäßig gewachsen, mit Arbeiterwohnsiedlungen und kleinbürgerlichen Häusern, die auch im übertragenen Sinn um kleinere und größere Fabriken kreisen. Eine eigentliche Mitte fehlt der Stadt. Bildhaft und zugespitzt könnte man in Hinblick auf Villingen und Schwenningen von zwei Schwestern sprechen, die nicht viel miteinander im Sinne hatten: die eine schön, die andere fleißig. Seit 1326 war Villingen Teil Vorderösterreichs, bis es 1806 zu Baden kam.

Schwenningen gehörte seit 1444 zu Württemberg. Dem entsprechend wurde Schwenningen im Zuge der Reformation evangelisch-lutherisch, während Villingen beim alten – römisch-katholischen – Glauben blieb. Zu dem Gegensatz Stadt–Dorf kam nunmehr, mentalitätsbildend, der von katholisch–evangelisch. Da beide vorgeschobene Posten waren, prägte sich der Unterschied besonders aus. Württemberg war, wegen seiner verhältnismäßig schlechten Ressourcenausstattung (kaum Bodenschätze, nur wenige fruchtbare Gegenden), ein Erziehungsstaat, der mit Hilfe der Kirche die Menschen zu disziplinieren suchte: zu Fleiß, Ordnungsliebe, Bescheidenheit der Lebensführung, Sparsamkeit angeleitet – mit Erfolg. In der vorgeschobenen Lage mussten dann die protestantisch-württembergischen Tugenden besonders scharf eingeübt werden.

Das katholische Umland und vor allem auch Villingen lagen viel zu nahe. Allzu gerne lief man – verbotenerweise – ins „Katholische“, der Vergnügungen wegen, einschließlich der Fasnacht in Villingen, die im Protestantischen verpönt war – und es bis heute zum Teil immer noch ist. Das besonders Schwäbische ist auch heute noch in allen vorgeschobenen Posten zu beobachten, so in Alpirsbach oder in Tuttlingen (bis heute gehört Schwenningen zum evangelischen Kirchenbezirk Tuttlingen). Die für Altwürttemberg kennzeichnende Erbsitte der Realteilung, nach der jeglicher Besitz im Erbfall auf alle Kinder aufgeteilt wird, führte tendenziell zur Verkleinerung der Nahrungsgrundlage, sodass Zuverdienst erforderlich war, was auch eine erhebliche Findigkeit verlangte. So entstand der schwäbische Tüftler, der auch aufgriff, was in der (katholischen) Umgebung erfunden worden war, aber nicht immer richtig professionell und kommerziell genutzt wurde, wie beispielsweise die Uhren, deren Ursprung rund um Triberg und St. Peter im Schwarzwald liegt.

So ist Schwenningen nicht der Geburtsort der Uhren, doch hier wurden sie im großen Stil fabrikmäßig produziert, als Massenware und in Weiterentwicklung alle möglichen feinmechanischen, zeitmessenden Produkte wie Stechuhren, Parkuhren oder Fahrtenschreiber. Aus kleinen, handwerklichen Anfängen entstanden Weltfirmen wie Haller, Kienzle, Mauthe mit ihren Zulieferern. Was sich an Industrie in Villingen im 19. Jahrhundert ansiedelte, lag draußen vor der Stadt und kam unternehmerisch eher von auswärts. Bemerkenswert ist, dass die durch die Industrialisierung ausgelöste Zuwanderung in Schwenningen weitgehend aus protestantisch-württembergischen Gebieten erfolgte, obwohl die Stadt sich eher in isolierter Lage befand.

Im Gegensatz zu Villingen und seiner katholischen Umgebung kannte man im Württembergischen den heftigen Kulturkampf zwischen ultramontaner, das heißt der auf Rom „militärisch“ ausgerichteten, katholischen Kirche einerseits und liberalem Staat andererseits nicht. Ähnliches gilt für die Revolution von 1848/49, die in Deutschland einzig in Baden kurzzeitig erfolgreich war. In Folge dieser Unterschiede hat sich auch das Parteiensystem unterschiedlich entwickelt: In Villingen dominierte die katholische Zentrumspartei, in Schwenningen waren es die württembergischen Liberalen und die Sozialdemokratie, weil hier durch die angesiedelten Firmen auch eine entsprechende Arbeiterschaft vorhanden war.

Die Verwaltungsreform in Baden-Württemberg war ursprünglich viel weiter gedacht als das, was sich heute als Ergebnis präsentiert: Eine Funktionalreform sollte der Territorialreform folgen, sie ist jedoch eher Stückwerk geblieben, zumindest für einige Jahrzehnte. Erst Erwin Teufel war es dann, der zum Ende seiner Amtszeit (1991–2005) als Ministerpräsident eine umfassendere Funktionalreform durchsetzte. Sie trat zum 1. Januar 2005 in Kraft. Kurz charakterisiert, hob sie die staatlichen Sonderbehörden (z. B. Oberschulämter, Gewässerdirektionen) auf und gliederte ihre Zuständigkeiten in die Regierungspräsidien und Landratsämter ein. Die Regierungspräsidien wuchsen so auf das Drei- bis Vierfache ihres bisherigen Personalbestandes an. Waren die Landratsämter als doppelköpfige Institution (zum Teil Organe der Selbstverwaltung, zum Teil als staatliche Behörde tätig) bislang zu zwei Dritteln mit Kommunalaufgaben beschäftigt, sind es nunmehr die Staatsaufgaben, die dominieren.

Somit ist heute für Baden-Württemberg eine Dreigliederung des Verwaltungsaufbaus kennzeichnend: Ministerialebene mit Ressortprinzip, Regierungsbezirke mit Bündelungs- und Vermittlungsaufgaben und regionaler Zuständigkeit sowie Landratsämter/ Gemeinden, die auch Staatsaufgaben in Delegation wahrnehmen. Um das hinzubekommen, mussten einige Systemwidrigkeiten in Kauf genommen werden: So sind beispielsweise das Landesdenkmalamt und das Landesgesundheitsamt im Regierungspräsidium Stuttgart angesiedelt, aber für ganz Baden-Württemberg zuständig.

Schaut man abschließend noch einmal auf Villingen-Schwenningen, präsentiert sich die Stadt als ein Baden-Württemberg im Kleinen, als Bindestrichstadt im Bindestrichland, als eine Baden-Württemberg-Stadt. Die Gegensätze dieses Landes und deren Integrationsprobleme zeigen sich hier exemplarisch. Sie zu meistern und daraus Zukunftschancen zu entwickeln, bleibt weiterhin als Aufgabe.